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王振林律师 北京盈科(长沙)律师事务所合伙人律师,法学学士,民革党员。多年的律师工作一直致力于理论与实践的研究,致力于做专业家型的律师。从业以来,一直坚守“收人之托,忠人之事”的诚信敬业执业准则,对当事人委托的案件不论大小... 详细>>

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土地流转

我国失地农民权益的流失与保障

改革开放以来,随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的不断加快,产生了一大批失地失业的农民。这些失地农民游离于城市和乡村之间,没有相对稳定的工作,缺乏长期维持生活的保障。他们的存在对社会的稳定和地方经济的可持续发展将会产生一定的影响。因此,探讨失地农民利益流失的原因,帮助他们寻求获益之路,对政府和农民来说都具有重要的意义。

一、农村失地农民权益流失现象严重

1、失地农民权益流失的主要表现

自20世纪90年代起,中国各地开始大规模兴办开发区,最高峰时达8000多个。在各地城市化进程中,仅开发区一项,全国现有各级各类开发区3837家,规划总面积达3.6万平方公里,规划面积竟然超过了全国现有城镇建设用地总量,甚至超过中国台湾岛和海南省的面积,而其中国务院批准的仅占6%。有的专家指出,国土资源部公布的数字是根据各地报国务院审批后由农业用地转变为非农业建设用地项目统计出来的,这些仅是依法审批的土地征用数,还没有把那些违法侵占、突破指标和一些农村私下卖地包括在内。据统计,违法占地占合法占地的比例一般为20%一30%,有的甚至更高到80%。如果用地指标突破,违法用地得不到有效遏制,失地农民的数量还会继续加大。据九三学社的一项调查表明,目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。大量生活无着的失地农民的存在成为社会的一大不稳定因素。由于自身条件的限制,他们往往很难自谋生路。相当一部分处于失业和半失业状态。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明,这些失地农户共有7187名劳动力,其中征地时安置就业197人,仅约占劳动力总数2.7%;外出务工1784人,约占24.8%:经营二三产业1965人,约占27.3%;从事农业1807人,约占252%;赋闲在家1434人,约占20%。

我国失地农民问题日益尖锐,“失地农民”已成为一个代名词。它指的是一个新出现的弱势群体,无保障的城市“边缘”人群。失地农民持有城市的“绿卡”,却缺乏城市的社会和生活基础,缺乏在城市的谋生手段,缺乏城市的认可度,甚至在相当长一段时间不能适应城市的生活习惯,被排斥在真正的市民之外。农民失去了土地,农民身份已不复存在,低廉的生活成本已一去不返。

2、失地农民权益流失的严重后果

第一,失地农民失掉了最宝贵的家庭财富。土地不仅是一种重要的经济资源,还是一项重要的财产,农民失去土地,自然也就失去了所拥有的土地财产权利。现在的土地制度对农民来说,国家从法律层面上把土地的财产权赋予了农民。对于绝大多数农民来说,他们承包的土地应该是他们家庭中价值最高的一笔财产,他们失地就是失财,就是为城市化而损失最宝贵的一笔家庭财富。

第二,失地农民失掉了最基本的就业岗位。农民失去土地也就失去了最基本的劳动对象和工作场所。在我国城市化的发展过程中,农民理应向城镇和二、三产业转移寻找新的就业机会。但一方面,近几年征地规模扩张,失地农民增多,再加上经济体制改革使整个社会劳动力供给越来越多,在在以市场为导向的充满竞争的劳动用工制度和以“知识经济”为基础的产业结构调整的环境下,对求职者的年龄、知识、技能和市场适应意识要求较高。而吸纳劳动力需求变化却不大,给农民就业带来了难处。另一方面,失地农民相对文化素质水平低,竞争力弱,不能适应市场化就业。再培训难度较大,成本较高,再加上农村就业信息服务渠道不顺畅,和转换生产技能所需的高成本,使失地农民就业机会很少且随着城市化推进,农民失地的趋势将进一步加剧。因此土地就成为农民就业机会的重要资源,失去土地就意味着失去了就业机会。

第三,失地农民失去的是生活保障。中国是一个发展中国家,农业人口占总人口75%以上。土地不仅是重要的农业生产资料,而且是农民的基本生活保障资料,是农民安身立命之本$失去土地就意味着农民失去最基本的生活保障资料。目前农村的社会保障状况远不及城市。目前约占总人口15%的城市人口享用着2/3比例的医疗卫生保障服务,而比例约占总人口的85%的农村人口只享用着不到1/3比例的医疗卫生保障服务。

二、失地农民利益流失的原因分析

然而,在现实生活中,失地农民权益流失现象并未受到当地政府应有的重视。许多地方政府关注的主要是城镇居民失业问题,农民失地成了人们视而不见的盲点。这显然是一种不切实际的、对农民不负责任的态度。因为,随着城镇化的加快和非农产业的发展,农民失地呈加快之势。如何正确处理农民失地后的权益保障问题,深刻剖析失地农民权益流失原因,具有重大意义。

(一)二元经济社会结构下对农民利益的忽视

我国城乡二元经济结构是产生农民问题,包括失地农民问题的根源。长期以来,我国实行的是城乡有别的政策体系。在农业上,实行的是“奉献型”的政策,如“剪刀差”和超低的农业投入;在对待农民上,实行的是“忽视型”的政策,它又可以分为政策型忽视和执行性忽视两个方面。政策型忽视表现在:重城轻乡的“二元型”的户籍制度、社会保障制度、劳动就业制度、文化教育方面农民“非国民待遇”制度以及农工有别的金融信贷制度。关于执行性忽视,如:三要现象(讲起来重要、忙起来次要、干起来不要)、对策现象(上有政策、下有对策)和四乱现象(乱摊派、乱收费、乱集资、乱罚款)。由于对农民利益的忽视在农地流转和农地非农化中,地方政府和乡村组织这些公共权力部门恣意侵权,滥占耕地,压低征地价格,致使农民失地。同时,又使农民失地后应得权益丧失殆尽得不到应有的保障和满足。

(二)征地补偿不合理

《土地管理法》第四十七条规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。规定:“征用耕地的土地补偿费为该地被征用前三年年平均产值的6倍-10倍。……但是,每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年年平均产值的15倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用前三年年平均产值的30倍。”一方面所谓“前三年平均产值”并不能体现土地最佳市场价价格,同样的土地种粮与种中药材、果木等经济作物的收益差别相当大。如果农民前三年只种粮食作物,征地自然就按粮食作物来测算土地的产值,在农产品价格低迷的情况下,农民征地补偿就明显受损。另一方面,这种只限最高价,却不定最低保护价的做法,明显地站在征地者的角度,较少顾及对农民权益的保护,以致在实际中,国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距巨大,这种征地补偿实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会,农民在农地转用过程中应当享有的土地增值收益被剥夺了。[page]

(三)征地程序不规范

我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。但《土地管理法》未对“公共利益需要”作出明确的界定,在实际执行中将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到了包括非公共利益需要的一切用地项目,以致于修建楼、堂、馆、所等都可搭上“公共利益”的便车,让政府出面征地。在征地程序上,农民完全处于被动和不平等的地位,没有表达自己利益要求的渠道和机会。不少地方特别是乡镇一级,为降低项目的前期开发成本和减少开发中的劳动力安置费用,往往未按征地标准实施补偿,即未能及时对部分失地农民实施“农转非”。农民在土地的所有权丧失后,仅获得按失去土地使用权的补偿,损害了他们的实际利益。并且部分地方土地征用通常是在手续不全或未办理土地正式报批的情况下立项的,因此无法按国家正常规定给予应有补偿,使得该部分农民缺乏基本的社会保障。

(四)社会保障机制不完善

从目前的安置方式看,大部分是采用货币安置方式,一次性发给安置费(一般与土地补偿费合并在一起),让其自谋出路,但由于补偿标准低,征地补偿远不能保障农民的生存与发展需要,农民失去土地后变成既不是农民,也不是市民,更不同于一般失业工人的特殊群体,他们非但不能获得失业工人具有“三条保障线”的支撑,却沦为任何福利保险待遇都没有"丧失了基本的“国民”权益。在城乡二元经济结构体制下,失地农民遭受的歧视更为严重,其应得的权益得不到应有的保障和满足。失地农民失地后进城就业、安家落户、享有社会保障权,既是一种自发的城市化进程,也是历史发展的必然趋势。然而,实际上失地农民在二元经济结构体制下,他们在政治上并没有平等参与权,经济上无法形成有组织的力量,政策上成为被动的接受者,就业上缺少自由流动权,社会保障和国家福利方面处于自然无助状态。因而,其权利处处受剥削、遭歧视。

三、失地农民权益保障的对策与建议

(一)完善就业保障机制

首先要强化职业教育和职业培训,由于缺少教育培训机会,我国农民的文化素质和知识技能较低,农民失去土地后,竞争能力明显不足,因此针对失地农民,政府要建立培训网络,加强失地农民的技能培训和就业指导。其次要建立和完善城乡一体化的劳动市场体系,全面推动市场化就业,积极拓展失地农民的就业途径,政府必须进行城乡统筹,打破城乡就业二元体制,取消就业中城乡户籍歧视。引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业,鼓励、扶持失地农民自谋职业;鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民,对吸收失地农民的企业,应享受安排下岗人员的有关优惠政策。三是建立以市、县两级劳动力市场为中心,以街道、乡镇和管理服务站为网点的就业服务网络,为失地农民免费提供求职登记、择业。

(二)提高土地补偿标准。

可以考虑将土地补偿改为征地赔偿,长期以来实行的征地补偿制度并不完全承认土地农民集体所有权及其土地承包经营权的财产性质,所补偿的并不是完全的土地市场价格。作为征地主体的政府掌握着实施补偿的主动权,具体补偿方式政府说了算。这种借助国家权力对农民的土地财产进行不对等补偿的国家征用,直接损害了农民的切身利益。而征地赔偿则是要按照土地市场价格,在作出各种扣除后给予集体与农民的全部赔偿。在征地赔偿过程中,作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及作为土地使用者的农户,在法律上处于平等地位。征地赔偿更接近于土地的买卖,要求政府按市场机制进行征地。

(三)要完善征地程序。

有关征地的法律、法规对土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤要有明确的规定,以此约束公共权力,规范政府行为,限制集体经济组织以各种形式侵占农民的土地补偿金。规范征地行为,严禁公共权力和准公共权力部门私征耕地,以维护农民的利益。建立失地农民登记制度。失地农民是一个数量庞大的特殊的弱势群体。因此,当务之急必须建立全国范围的失地农民登记制度。这样,在宏观上可以为国家对失地农民制订扶持性政策提供第一手的依据;在微观上可以更好地了解每一个失地农民的困难程度,了解他们所希望的就业或者创业方向,以便给予有针对性的扶持和帮助。

(四)建立基本生活保障机制。事实上,我国农村社会保障制度的推行还处在刚刚起步阶段,目前农村养老仍然以家庭养老为主,而大病医疗保险等等仅仅在一些有条件的地区展开,覆盖面狭窄,保险金额十分有限。绝大多数农民还不能得到基本的社会保障。在目前农村社保尚未立法,且社保制度建设基本上是空白的情况下,应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。应设计一个与城市居民相接近的便于操作的社保体系,即先安排养老保险,后考虑医疗保险和失业保险,因地制宜,循序渐进,推进失地农民的社保工作。


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