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王振林律师 北京盈科(长沙)律师事务所合伙人律师,法学学士,民革党员。多年的律师工作一直致力于理论与实践的研究,致力于做专业家型的律师。从业以来,一直坚守“收人之托,忠人之事”的诚信敬业执业准则,对当事人委托的案件不论大小... 详细>>

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土地流转

浅析农村土地征用过程“以租代征”的现象

一、“以租代征”的表现及其危害

所谓“以租代征”,即通过租用农民集体土地进行非农业建设,违反土地利用总体规划和土地利用年度计划擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批,在规划计划之外扩大建设用地规模,同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。“以租代征”擅自将农用地转为建设用地,是近年来凸现的一种违法新形式。

租地现象由来已久,和土地承包权的转包、互换一样,同为承包权流转的具体形式。与一般财产的出租不同,农村土地承包经营权作为特别的标的,被要求“不得改变承包土地的农业用途”。土地管理法也规定,建设用地必须使用国有土地而不得使用农业用地,因此,无论是政府还是开发商,只要将租用的土地用于建设,其与村民委员会签订的土地租用协议在法律上就是无效的。

然而,一些政府和企业还是以租代征,掀起了新一轮违规用地的“热潮”。政府违规建设的动机在于加快“发展”速度和城市化进程,近年来涉及征收拆迁的大量行政违规行为,就生动地刻画出一些官员求发展的急切心理和对政绩的片面认识。当违规征地成为众矢之的、中央三令五申严格规范之后,一些地方开始谋求新的圈地方式,由地方政府和村委会签订租地协议的所谓“行政租地”现象应运而生。企业租地则意在利润,不少违规用地的企业还置国家产业政策于不顾,公然上马一些因过度投资而被明令限制的项目。

“以租代征”现象自1999年1月1日新《土地管理法》实施以来,就在不少地方开始滋生,后来在清理整顿土地市场秩序的过程中又进一步蔓延升级。为了纠正和遏制这种违法现象,国土资源部于2005年8月22日以国土资发(2005)166号文下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》。通知要求:一、严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地;二、依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为;三、进一步规范有关改革试点工作,核心是农民集体建设用地流转试点和征地制度改革试点。文件下发后,各级国土资源部门积极主动落实通知要求,但由于垂直管理的体制并未完全理顺,该项工作受到不少地方政府的干预,“以租代征”的现象没有从根本上得到遏制,仍然有不少地方政府我行我素,顶风而上。

现目前,“以租代征”主要表现在:道路建设项目用地上、公共基础设施用地项目上、招商引资项目用地上、学校园区建设和拆迁安置项目用地上。其危害性主要表现为:(一)“以租代征”既违反了《土地管理法》也违反了《合同法》和《农村土地承包法》的有关规定。违法签订的租赁合同是不具有法律效力的,一旦发生纠纷,任何一方都不受法律保护。

(二)随着粮食价格逐年上涨、农业税的取消、种粮直补政策的兑现,农民的种粮积极性逐渐高涨。一旦农民毁约,政府怎样应对?招商引资的企业一旦破产当地财政能否负担得起巨额租金?政府无力支付租金后社会矛盾必将激化,经济发展与稳定大局何以平衡?(三)“以租代征”违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划,寅吃卯粮,践踏法制,必将严重威胁到国家的粮食安全和社会稳定。“以租代征”由于不需经上级政府批准,这样实际上早已成为建设用地的耕地,在账面上依然是耕地,导致中央无从准确掌握耕地保有量、新增建设用地规模等的土地信息,给决策者以错误的信息。从而给宏观决策带来危害,投资增长过快的势头就有可能迅速反弹。(四)“以租代征”,撕开了土地用途管制的口子。人多地少是我国的基本国情。因此,我们要实行世界上最严格的耕地保护制度,实行土地用途管制。新《土地管理法》第四十四条规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。“以租代征”撕开的恰恰是土地用途管制这一“口子”。(五)“以租代征”不利于当地产业结构升级,不利于当地区域经济的长远和可持续发展。对于具体企业来说,追求的自然是尽可能以低成本的方式加速规模扩张。但是,对于个体有利的,有时并不有利于局部和全局。这就是经济学上的合成谬误。对于区域经济来说,土地成本、数量有时作为一道门槛,是一个筛选高新技术企业的有效手段,也有利于当地产业结构的升级。相反,如果对于用地需求是“低门槛”式地有求必应,那么,在这种情况下,必然会出现那种占地增长速度大大高于经济增长速度的低效率利用。必然的结果是,过不了多久,将面临无地可用的窘境,当地的工业化、城镇化进程将难以为继。

二、“以租代征”现象产生的经济原因分析

我国土地管理法规定,国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。目前,只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权,其中征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的,及其他土地超过70公顷的,都必须由国务院批准。正是为了摆脱这些约束,一些地方政府玩起了“以租代征”的把戏,企图通过一纸租约瞒天过海,使市、县甚至乡镇一级政府在实际上拥有“征地权”。而农民与地方政府在这一问题上利益的高度一致,加上一些用地单位也希望通过“以租代征”更加方便地占用土地,使得“以租代征”的风潮愈演愈烈,在一定程度上将土地用途管理制度“架空”。造成这种现象的主要经济原因有:(一)由于“以租代征”可以突破建设用地指标的限制,有条件推行“造城运动”,变相设立和扩大开发区,解除当地经济发展的土地瓶颈制约,“以租代征”也就成为一些地方应对国土资源管理高压态势的权宜之计。虽然这些官员明白“以租代征”是一种明显的违法用地行为,但还是对这种行为默许、纵容,甚至是直接参与。而在一些地方,“以租代征”是在政府直接参与主导下完成的,即“以租代征”不是发生在企业与农民之间,而是发生在地方政府与农民之间。原因主要有二:一是政府是当地园区建设的主体,出于降低土地取得成本考虑,政府采取了“以租代征”;另一种是,农民出于风险考虑,不愿意与用地企业签订“以租代征”的“租赁合同”,而要求政府代企业出面签订,政府出于对GDP、税收等考虑,也就同意了。[page]


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